Decentramento e conservazione statale5

In un precedente articolo, sulla crisi dello Stato, mentre ho cercato di attirare l'attenzione dei lettori sull'importanza di un riavvicinamento alle teorie federaliste e di una critica, essenzialmente tecnica, al funzionamento ed alla struttura dei principali organi stabili, ho cercato anche di porre in rilievo il pericolo che presentano quelle correnti che tendono a fare del decentramento una semplice riforma statale, e non il punto di partenza per una radicale trasformazione politica ed amministrativa della vita pubblica italiana.

Il decentramento sostenuto dai conservatori, di tutti i colori e di tutte le sfumature, è ben lontano dal vero programma federalista, e si basa inoltre su di un equivoco, in quanto pretende conservare allo Stato le sue prerogative politiche, mentre poi lo vuole spogliare di molti suoi poteri amministrativi, cosa assurda, poiché l'accentramento amministrativo è la maggiore giustificazione teorica e la più solida base pratica dell'accentramento politico.

Le tendenze verso il decentramento statale, in senso amministrativo, dei conservatori italiani sono scaturite da questa constatazione: che l'idea di Stato sta svanendo, sotto il cumulo degli errori governativi e sotto l'incalzare di idee di autonomia e di federazione, che trovano un ampio riscontro nelle condizioni economiche, etnografiche, storiche dell'Italia, e che rispondono alle più vitali necessità ed ai più sentiti e diffusi bisogni delle varie popolazioni.

Uno dei più intelligenti e colti conservatori, il prof. Mosca, riconosceva, alcuni anni fa, che è ormai tramontata quella credenza nello Stato e devozione ad esso che resero possibile il governo assoluto di Luigi XIV in Francia e di Vittorio Amedeo II in Piemonte, e che permisero allo Stato, sino agli ultimi decenni del secolo XIX, di conservare la sua forza, pur accrescendo le proprie attribuzioni. Così pure l'Arcoleo, nel suo libro Forme vecchie e idee nuove, doveva riconoscere che l'idea dello Stato si è eclissata e snaturata: sembrando un meccanismo di ordinamenti, di leggi, più che un organismo vivente.

Pur riconoscendo il tramonto dell'idea dello Stato forte ed onnipotente i conservatori hanno sempre avuto un sacro timore di spingersi troppo innanzi, di giungere cioè alla concezione autonomista, nel senso integrale della parola. Questo timore dei conservatori è stato sempre un residuo del pensiero unitario del Risorgimento.

Le stesse ragioni per cui gli italiani fecero appello agli stranieri per liberarsi dalle nazionali schiavitù li spinsero poi a volere l'unità italiana prima sotto la tutela delle sante chiavi di Pio IX e poi sotto la corona sabauda. Il frazionamento in ducati, principati, regni spinse gli italiani a volere l'unità nazionale, abbattitrice delle dogane fra regione e regione che inceppavano gli scambi commerciali, industriali ed agricoli. Questa tendenza unitaria, essendo le idee federaliste diffuse in poche regioni e patrimonio di piccole minoranze, non potè sboccare in un riassestamento federativo, che avrebbe unito i pregi dell'unità nazionale ai pregi delle autonomie regionali, perché al nome di autonomia si associava l'idea delle varie tirannidi straniere recentemente abbattute. Lo Spaventa ci rivela questo aspetto della fobia anti-autonomista in un suo discorso parlamentare, in cui dice:

«Il vocabolo "autonomia", qualche anno fa, in Italia, era diventato una voce esosa. Esso rappresenta la tendenza verso la restaurazione e l'indipendenza regionale; un indirizzo orale contro l'unità politica, che noi avevamo ottenuta a prezzo di tanti sacrifici. "Autonomisti", borbonici, granducali, clericali erano, per noi, i difensori di un diritto vieto ed obsoleto, sepolto sotto la pietra monumentale dei plebisciti. Oggi questo vocabolo è risalito in onore».

La grande difficoltà di conciliare la concezione autonomista con quella unitaria, dipendeva dunque dal fatto che non era ancora diffusa, ed era scarsamente sviluppata, la concezione federalista. V'era stata, nel Medio Evo, una certa sistemazione teorica dell'ordinamento politico autonomista, nel campo dei giureconsulti e degli scrittori, ma tale sistemazione era influenzata da varie e contrastanti ideologie, sì che autonomia comunale ed universalità imperiale venivano a fondersi in una concezione gerarchica.

L'ordinamento gerarchico del mondo conchiuso nell'idea imperiale veniva esaltato da Dante nel suo De Monarchia; il diritto del popolo di darsi un proprio ordinamento giuridico, secondo le speciali esigenze di ogni gruppo sociale, veniva propugnato da Marsilio da Padova; l'autonomia delle città e dei regni veniva sostenuta da Bartolo nel suo De regimine civitatis: ed infine il disegno dell'ordine politico dell'universo, secondo la disciplina dei gruppi gerarchicamente congiunti nell'impero veniva tracciato da Enea Silvio Piccolomini nel suo Libellus de ortu et auctoritate imperii. Tutto questo patrimonio di ideologia politica non poteva non influire sugli indirizzi mentali dei conservatori. V'era, inoltre tutta la tradizione comunalista del Medio Evo, che gli studiosi italiani e stranieri ravvivavano di nuova e viva luce; per non parlare della continua ed evidente dimostrazione pratica dei difetti di uno Stato accentrato in un paese in cui le regioni hanno tanti e così spiccati caratteri di differenziazione. Agli uomini di governo poi non potevano sfuggire gli enormi danni a cui portava l'errore di volere piemontizzare l'Italia. Cavour si oppose all'accentramento in quanto era convinto che da esso «nascon quasi tutti i mali della società moderna», e i più autorevoli capi di governo, quali: Ricasoli, Farini, Minghetti, De Pretis, Crispi, Di Rudinì, Zanardelli, Sonnino furono per la stessa ragione, favorevoli al decentramento. Ma il timore che l'unità monarchica fosse danneggiata dal decentramento politico fece sì che tutti i progetti di decentramento rimanessero lettera morta. Per queste preoccupazioni dinastiche la Commissione parlamentare respinse il progetto di legge per il decentramento amministrativo presentato dal Minghetti, con l'unanime consenso dei suoi colleghi di gabinetto sì che la Camera ed il Senato estesero a tutte le provincie la legge amministrativa piemontese del 1859. Il Valenti ritiene che se Cavour fosse vissuto ancora qualche mese la legge Minghetti sarebbe passata, poiché a lui ed al Farini era sorta l'idea prima della riforma. Il Farini sosteneva una più ampia libertà ai Comuni ed alle Provincie e pensava che queste, raggruppate per naturali interessi, si sarebbero imposte alla regione, organo intermediario, non anarchico, fra il Comune e lo Stato. Non ammetteva però che le regioni potessero eleggersi un corpo deliberante. Così egli precisava il suo pensiero:

«Un Consiglio numeroso deliberante, con larga autorità su interessi di regioni ampie, in città che furono capitali di Stati renderebbe immagine di parlamento; e le possibili leghe di più Consigli, le tentazioni usurpatrici, che sono naturali a tutte le numerose adunanze rappresentative, potrebbero offendere l'autorità dello Stato e menomare la libertà di quei solenni deliberati che si appartengono per legge e per ragione di Stato al solo Parlamento della Nazione».

Si nota anche in questo progetto la preoccupazione di pericoli derivabili, per il Governo centrale, dal riconoscimento delle regioni come enti anarchici. Analogamente, il Minghetti, al consorzio di più provincie metteva a capo un Commissario del Governo, al quale gli amministrati potevano ricorrere anche contro i prefetti, i quali non avrebbero dovuto essere aboliti. Questo Commissario avrebbe dovuto inoltre preparare, regolamenti per la applicazione delle leggi e dirimere le questioni fra provincia e provincia.

Anche Crispi propose, molti anni dopo, una consimile riforma amministrativa, in cui propugnava la più ampia e completa libertà ai Comuni ed alle Provincie, ma sosteneva però la necessità di un controllo governativo sulle amministrazioni comunali e provinciali. Benché questi progetti non fossero eccessivamente eterodossi la Camera li respinse sistematicamente.

Di uomini e scrittori politici di parte moderata favorevoli al decentramento ve ne sono stati diversi anche in questi ultimi anni. Quasi tutti i più acuti scrittori del problema meridionale insistono sul decentramento amministrativo. Fra questi, Maggiorino Ferraris, che (vedi Nuova Antologia, aprile, 1902) afferma essere la questione meridionale in gran parte un problema amministrativo, risolubile solo mediante una generale riforma dello Stato, e l'on. Alessio (vedi Nuova Antologia, maggio 1906) che fra le cause dell'inferiorità del Mezzogiorno enumera la soluzione uniforme di problemi legislativi ed amministrativi connessi a tradizioni e condizioni di fatto intrinsecamente diverse.

Anche gli scrittori della questione meridionale esaltano il decentramento fino a quando non vedono, anche lontanissimo, il pericolo di minare le istituzioni. Una eccezione è rappresentata dall'on. Lucchini, che, nel 1906, si esprimeva così:

«È venuta l'ora che ognuno si carichi del proprio fardello di responsabilità e che proceda a quel discentramento non soltanto amministrativo, ma economico, legislativo e politico da cui l'Italia può soltanto attendere la sua fortuna, e particolarmente il Mezzodì il suo avvenire. Che ciascuna regione cominci a pensare ai casi suoi: poiché d'altronde se nessuno piange, ecc. ecc. Il livellamento attuale cieco e funereo di legislazione e di amministrazione in un paese tanto vario, ecc., è una stoltezza».

Pietro Bertolini, che fu Ministro delle Colonie, nel suo libro: Saggio di scienza e di diritto della pubblica amministrazione si schiera con i fautori del sistema regionale, affermando che esso rappresenta la miglior riforma dell'Amministrazione. Egli scrive:

«Sono gravissimi i danni che presentemente derivano dall'essere di continuo chiamato lo Stato a fare o sostenere le spese le quali se eccedono ha competenza delle singole amministrazioni provinciali non hanno però un vero ed efficace carattere nazionale, ecc.».

«Così avviene spesso che i mezzi, le risorse di tutto lo Stato, siano rivolte a far delle spese le quali, se pure non appariscono smisurate in suo confronto non hanno però adeguata giustificazione nella utilità pratica che ne risentono le stesse località interessate. Ciò è dovuto alle pressioni parlamentari dirette e indirette, a quella lotta d'arrembaggio contro il bilancio dello Stato purtroppo caratteristica della nostra vita pubblica, eccetera, ecc.».

Stefano Jacini, nel suo libro: I conservatori e l'evoluzione dei partiti politici in Italia, scriveva: «Le regioni esistono più che mai economicamente, socialmente, intellettualmente; anzi questa esistenza di interessi, di rapporti, di solidarietà regionale è una forza così vivace e spontanea che non trovando una regolata espansione nell'organismo amministrativo diviene troppo spesso un elemento perturbatore non della tranquillità ma del razionale, equilibrato indirizzo della nostra vita pubblica».

Rinuncio a prolungare questi rapidi cenni sulla posizione assunta dai più notevoli uomini politici di parte costituzionale di fronte al problema del decentramento, poiché esorbita dai limiti di un articolo da quotidiano. Mi avvio, quindi, alla conclusione.

La tesi del decentramento è parte del programma di molti partiti, ma nessun partito è giunto a sostenere la concezione integrale del decentramento, integrale in senso relativo, ma tale rispetto ai ma e ai se di tutti i propugnatori del decentramento amministrativo che sono al tempo stesso degli ortodossi fautori dell'accentramento politico.

Il decentramento è divenuto anche un bluff politico, come è nel caso del Partito popolare. Nel periodo elettorale don Sturzo diramava ai Comitati provinciali del P.P.I. questa presentazione del distintivo di lista:

«Il segno scelto come distintivo della nostra lista è lo scudo crociato, simbolo dei Comuni italiani e delle gloriose lotte per la civiltà contro i barbari e contro imperialisti, con dentro la parola Libertas, che indica tutta la nostra aspirazione di libertà contro il centralismo e la oppressione statale soffocatrice di ogni energia nuova, di ogni tentativo di vita vissuta nella febbre della moderna società, e non ultimo elemento provocatore dell'immane fenomeno della guerra».

Il P. P. agitò con grande audacia programmatica, e verbosa veemenza, la questione delle autonomie comunali e don Sturzo si fece portavoce di questa campagna. Ma poi, al Congresso di Venezia il P.P. ha dimostrato che la trasformazione dell'ordinamento dello Stato era circoscritta e ridotta ad un programma a scartamento ridotto. Don Sturzo stesso ha finito per escludere che la creazione dell'ente regionale debba portare ad un sistema federalistico dello Stato, ed ha dichiarato.

«Lo Stato italiano è unitario non federale, e la sua struttura non solo non viene per nulla toccata, ma secondo me viene rafforzata dallo sgombro di quello che lo Stato ha di meno appropriato, di superfluo, di accentrato nel campo della pubblica amministrazione e della economia».

Tutti questi progetti di decentramento amministrativo che lasciano intatta la accentrata struttura politica dello Stato, sono basati su di un equivoco. Perfino i fascisti si sono dichiarati decentratori, ma il Popolo d'Italia ci tiene a precisare la sua concezione, ma per modo di dire, sì da impedire che: «il fascismo si confonda con i criteri politico-amministrativi dei popolari e dei federalisti poiché gli uni e gli altri, pur intuendo la necessità del decentramento, non si sono sufficientemente guardati dal pericolo che il decentramento finisca col minare la unità politica».

L'unità politica: ecco la preoccupazione costante dei conservatori! È questa preoccupazione che impedisce loro di sviluppare i loro criteri e progetti di decentramento e di vedere la impossibilità di un'ampia, radicale riforma amministrativa, che non sia accompagnata da un'ampia e radicale trasformazione politica.

L'accentramento statale è una condizione senza la quale il Governo non potrebbe ritardare l'epilogo del suo processo di decomposizione. Coloro che vogliono, per conservarlo, trasformare lo Stato, sono dei cattivi conservatori. Certe riforme sono come certe cure radicali. Se il corpo è giovane e robusto le sopporta e guarisce, se è vecchio e debole ne muore. A ragione si potrebbe applicare al Governo italiano l'aforisma di Giovanni Bovio: «uno Stato vecchio né nella politica né nella legislazione può accogliere un'idea nuova che implica una nuova civiltà; non varrà né a contenerla né a respingerla».

Così sarà dell'idea federalista. Essa è troppo vasta per esaurirsi nei progetti, più o meno ristretti del decentramento costituzionale e conservatore ed è troppo imperiosamente giusta perché non finisca per incunearsi nelle crepe della crisi statale.