Il problema delle autonomie locali11

Il governo fascista ha soffocato interamente le autonomie comunali e provinciali. Richiederebbe troppo spazio l'esaminare come e quanto la mancanza di vere e proprie autonomie locali abbia contribuito all'avvento del movimento fascista al potere, poiché la questione andrebbe addentellata con molte altre non poco complesse. Ci basti richiamare che i sistematici assalti fascisti ai Municipi fu possibile per la complicità dei Prefetti, e così pure le elezioni totalitarie.

Quello che importa, qui, rilevare è che il massacro fascista delle relative autonomie comunali e provinciali è stato possibile per la ristrettezza e confusione di queste e per l'enorme potere del governo centrale. Anche sotto questo aspetto il fascismo è connesso con l'indirizzo monarchico-unitario prevalso nel processo di formazione dell'unità nazionale.

Il Piemonte possedeva un'organizzazione dei servizi esecutivi di tipo francese, cioè un'organizzazione amministrativa accentrata. Tale sistema fu esteso alle altre regioni d'Italia (legge del 23 ottobre 1859 - legge comunale e provinciale 20 marzo 1865). Vi furono dei ritocchi, ma non sostanziali. Il tentativo regionalista del Ministro Minghetti fallì, per l'opposizione della maggioranza dei deputati, che vedevano sempre in pericolo l'unità nazionale e temevano il risorgere del «municipalismo».

Il territorio nazionale fu, dunque, diviso in province, in circondari e in comuni. A capo delle prime furono posti i prefetti, dei secondi i sotto-prefetti, dei terzi i sindaci. La provincia e il comune beneficiarono della personalità giuridica (art. 2 del Cod. Civ.), mentre che il circondario rimase una semplice circoscrizione amministrativa. I poteri conferiti ai prefetti, di nomina governativa e dipendenti dal Ministero degli Interni, furono molto estesi, sì che un prefetto intraprendente poteva, come dice un detto popolare: «fare tutto, salvo che cambiare un uomo in una donna».

Le riforme delle istituzioni locali autonome, introdotte o legalizzate dalle successive modificazioni della legge comunale e provinciale, ridussero alquanto i poteri dei prefetti rispetto alle amministrazioni provinciali e ancor più alle comunali, ma la politica interna dei successori di Cavour e, ancor più, degli uomini di... sinistra saliti al potere nel 1876, fece dei prefetti degli agenti elettorali del ministero. Il prefetto capace di fare le elezioni era il prefetto che faceva carriera. Giolitti spinse il sistema al massimo, e rimase celebre l'alleanza tra la prefettura di Napoli (Tittoni) e dei capi camorra come rimase celebre la lotta fra i partigiani di Salvemini ed i mazzieri di De Bellis nelle Puglie.

Solo F.S. Nitti cercò di rompere questa tradizione, nelle elezioni legislative del 1919. Tutti gli altri ministri degli Interni fecero le elezioni a mezzo dei prefetti e dei sotto-prefetti. Le sotto-prefetture non erano, come dice il Brunialti (Il diritto amministrativo italiano, Torino 1912, vol. I, p. 647) che «degli uffici di informazioni, di trasmissione e di sorveglianza», cioè degli uffici di polizia.

Il sindaco, capo dell'amministrazione comunale elettiva, era agente del governo. La conquista socialista di molte amministrazioni comunali nell'autunno 1920, dimostrò, per l'atteggiamento di vari sindaci socialisti (rifiuto di celebrare i matrimoni cingendo la sciarpa tricolore, di esporre la bandiera regia al balcone del palazzo comunale, ecc.) e seguenti provvedimenti governativi, questo dualismo statale comunale, governativo elettivo, della carica di sindaco.

I liberali si sono sempre pronunciati per il «decentramento», ma non mai per le autonomie comunali. Giovanni Amendola (Una battaglia liberale, Torino, p. 42) era contrario a queste autonomie «giacché l'influenza dello Stato è da preferire, di solito, in Italia, a quella degli Enti pubblici inferiori».

Il decentramento caro ai liberali è un sistema che garantisca al Governo centrale il predominio. Cavour, Ricasoli, Farini, Minghetti, De Pretis, Crispi, Di Rudin, Zanarchelli, Sonnino, cioè i più autorevoli capi di governo, furono favorevoli al decentramento, ma la Camera ed il Senato respinsero il progetto Minghetti. E sì che questo progetto metteva a capo del consorzio di più provincie un Commissario del Governo, al quale gli amministrati potevano ricorrere anche contro i prefetti, i quali non avrebbero dovuto essere aboliti. Questo Commissario avrebbe dovuto inoltre preparare regolamenti per la applicazione delle leggi e dirimere le questioni fra provincia e provincia.

Il Farini sosteneva una più ampia libertà ai Comuni ed alle Provincie e pensava che queste, raggruppate per naturali interessi, si sarebbero imposte alla regione, organo intermediario, non autarchico, fra il Comune e lo Stato. Non ammetteva però che le regioni potessero eleggersi un corpo deliberante. Così egli precisava il suo pensiero:

«Un Consiglio numeroso deliberante, con larga autorità su interessi di regioni ampie, in città che furono capitali di Stati renderebbe immagine di parlamento; e le possibili leghe di più Consigli, le tentazioni usurpatrici, che sono naturali a tutte le numerose adunanze rappresentative potrebbero offendere l'autorità dello Stato e menomare la libertà di quei solenni deliberati che si appartengono per legge e per ragione di Stato al solo Parlamento della Nazione».

Si nota anche in questo progetto la preoccupazione dei pericoli derivabili, per il Governo centrale, dal riconoscimento delle regioni come enti autarchici.

Anche Crispi propose una consimile riforma amministrativa, in cui propugnava la più ampia e completa libertà ai Comuni ed alle Provincie, ma sosteneva però la necessità di un controllo governativo sulle amministrazioni comunali e provinciali. Benché questi progetti non fossero eccessivamente eterodossi la Camera li respinse sistematicamente.

Pietro Bertolini, che fu ministro delle Colonie, il senatore Lucchini, Stefano Jacini ed altri noti liberali sostennero il decentramento, ma anch'essi si mostrarono preoccupati del predominio del Governo centrale.

Anche il Partito Popolare, pur dichiarandosi per le più ampie autonomie locali, non è giunto ad una concezione federalista. Al Congresso di Venezia, don D. Sturzo dichiarava:

«Lo Stato italiano è unitario, non federale, e la sua struttura non solo non viene per nulla toccata, ma secondo me viene rafforzata dallo sgombro di quello che lo Stato ha di meno appropriato, di superfluo, di accentrato nel campo della pubblica amministrazione e della economia».

E i repubblicani? Alcuni, sulle orme del Cattaneo e del Ferrari, hanno mantenuto viva la questione delle autonomie comunali è regionali. In questa direzione è stata utilissima La Critica Politica di O. Zuccarini. Ma la maggioranza è rimasta al decentramento unitario del Mazzini, contro il quale ebbe a spezzare più di una lancia Michele Bakunin, che così interpretava e criticava:

«Mazzini è sempre stato l'accanito avversario dell'autonomia delle provincie, la quale nuocerebbe naturalmente alla severa Uniformità del suo grande Stato italiano. Egli pretende che per controbilanciare l'onnipotenza della repubblica fortemente costituita, basterà l'autonomia dei Comuni. Mazzini sbaglia: nessun Comune isolato sarebbe capace di resistere alla potenza di questa formidabile centralizzazione; ne sarebbe completamente schiacciato. Per non soccombere a questa lotta, il Comune dovrebbe federarsi, in vista di una comune resistenza, con tutti i Comuni vicini, vale a dire che dovrebbe formare con essi una provincia autonoma. Inoltre, dal momento che le provincie non saranno autonome, bisognerà governarle per mezzo di funzionari dello Stato. Fra il federalismo rigorosamente conseguente ed il regime burocratico non c'è via di mezzo. Ne consegue che la repubblica voluta da Mazzini sarebbe uno Stato burocratico, per ciò stesso militare, fondato non più in vista della giustizia internazionale o della libertà interna, ma unicamente in vista della potenza esterna. Nel 1793, sotto il regime del Terrore, i Comuni di Francia furono riconosciuti autonomi ciò che non potè impedire che venissero schiacciati dal despotismo rivoluzionario della Convenzione, o piuttosto da quello della Comune di Parigi, di cui Napoleone fu il naturale erede».

La critica di Bakunin è, per me, giustissima, ma non tiene conto che il Mazzini pensò e scrisse in un periodo politico in cui l'indipendenza regionale appariva, ed era, un cavallo di Troia delle forze aspiranti alla restaurazione borbonica, granducale, pontificia, ecc. Le preoccupazioni nazionaliste impedirono al Mazzini, insieme alla sua concezione dello Stato etico come «educatore», di integrare il suo autonomismo municipalistico con il federalismo regionalistico. Spariti i pericoli di disgregamento nazionale e ormai superato il misticismo e il giacobinismo del Mazzini, spetta ai Repubblicani di elaborare un programma autonomista-federalista che tenga conto delle nuove forze capaci di partecipare all'amministrazione della repubblica.

Il Soviettismo sindacalista, il Comunalismo mazziniano, il regionalismo del Cattaneo possono confluire e sboccare in un sistema che aggiorni la posizione dei Repubblicani, non solo sul terreno politico ma anche, e soprattutto, su quello sociale.

Proudhon e De Tocqueville, Pisacane e Cattaneo, lo studio del Soviettismo russo; ecco un ampio campo di studio e di discussione, cioè di preparazione culturale. I Repubblicani emigrati, fino ad oggi, non hanno ripresa e continuata questa elaborazione federalista.

Nel loro organo di Parigi L'Italia del Popolo vi sono stati alcuni accenni all'autonomia dei Comuni e delle regioni, alla soppressione delle provincie e delle prefetture, ma a tutt'oggi i repubblicani non hanno trovato ed espresso alcun programma autonomista, che precisi la loro posizione di fronte al vago ed equivoco autonomismo di alcuni liberali e del Partito Popolare e di fronte alle tendenze statolatre dei più autorevoli rappresentanti delle varie correnti socialiste.

Alceste De Ambris, nel Problemi della Rivoluzione Italiana del settembre 1931, ha dimostrato di aver ben compresa l'importanza del problema, scrivendo:

«La tradizione italiana è - ancor più che regionalista - comunalista. Il Comune è stato la forza di libertà che l'istinto del popolo nostro ha saputo opporre alle potenze compressive dell'Impero e della Chiesa. Se l'Italia di domani vorrà presidiare le sue libertà, il Comune soltanto potrà costituire il nucleo valido alla difesa.

Il Comune investito di tutti i poteri compatibili con l'esistenza della Nazione. Il Comune facoltizzato ad associarsi con gli altri comuni vicini, in modo da costituire con essi le unità economiche e politiche più larghe, per dar luogo a formazioni regionali agili, correnti plastiche, capaci di costituire le basi organiche della grande Federazione Nazionale.

I limiti di queste autonomie locali dovranno essere fissati dall'organo incaricato di formare la nuova Costituzione italiana; ma intanto possiamo indicare la nostra volontà di spezzare l'autorità unica e opprimente dello Stato centrale, restituendone la maggior parte possibile ai Comuni e alle Regioni.

A queste autonomie locali devono d'altronde far da contrappeso autonomie funzionali non meno larghe, riconosciute a tutte le forze organizzate della vita moderna, in modo da evitare il pericolo che il conferimento ai Comuni e alle Regioni d'una autorità senza correttivi ingeneri nuovi abusi.

L'armonia vigorosa della vita nazionale che il fascismo pretende d'imporre con la coazione autoritaria dello Stato onnipotente e onnipresente, deve risultare invece dal libero gioco di forze organizzate con tale equilibrio da impedire che alcuna fra esse possa divenire soverchiante o centrifuga, e quindi tirannica o dissolvitrice.

La soluzione di questo problema non è facile. Nessuno dei problemi che affaccia l'organizzazione di una vera democrazia è facile. Chi vuol trovare le soluzioni facili non ha che da affidare all'arbitrio d'un uomo o di un gruppo tutta l'autorità. Ma questo significa andare, o tornare, alla dittatura.

Se vogliamo, al contrario, stabilire un regime di libertà non violabile né sofisticabile, bisogna affrontare coraggiosamente le difficoltà fin d'ora, ponendoci con chiarezza i termini del problema.

Non si nega l'autorità. Si deve, invece, studiare il modo per cui la somma d'autorità necessaria al vivere sociale non sia concentrata in una o in poche mani, ma distribuita il più largamente possibile all'individuo, al Comune, al Sindacato, alla Regione, lasciandone allo Stato appena quel tanto ch'è necessario per mantenere l'unità della Nazione. Solo così avremo una vera democrazia e ridurremmo al minimo il pericolo dell'abuso dell'autorità, perché minima sarà l'autorità di ciascun individuo o ente in rapporto agli altri individui o enti sicché questi potranno in ogni ora difendersi efficacemente contro qualsiasi tentativo di offesa al loro diritto».

Se De Ambris dimostra di aver capito l'estrema importanza delle autonomie locali come garanzia di libertà politica, rimane nell'orbita dello Statismo e partecipa dell'illusione della formazione della nuova Italia mediante una Costituente. Il suo autonomismo si avvicina a quello dei liberali da un lato e a quello dei repubblicani dall'altro, e non se ne vedono chiaramente le linee. Anche «Giustizia e Libertà» si è dichiarata per le autonomie; ma senza precisare. Il suo programma si limita a dire:

«L'organizzazione del nuovo Stato dovrà basarsi sulle più ampie autonomie. Le funzioni del Governo centrale dovranno limitarsi alle sole materie che interessano la vita nazionale».

Il principio dell'autonomia è uno dei principi direttivi del movimento rivoluzionario «Giustizia e Libertà».

Quali sono queste «ampie autonomie»? Come le autonomie locali possono conciliarsi con lo Stato? Quali sono le materie che interessano la vita nazionale e alle quali corrispondono le funzioni del Governo centrale? Come l'esistenza di un Governo è conciliabile con una costituzione amministrativa di autonomie locali? L'autonomia locale deve inglobare o no le funzioni amministrative delle quali i sindacati sono capaci?

Tutti questi problemi non sono neppure sfiorati. E su questo punto il programma di G.L. è di una laconicità ermetica preoccupante.

Per conto nostro ci proponiamo di trattare il problema ampiamente e con spirito realistico.